颁布日期：2012-07-24

关于印发《“十二五”上海民航发展纲要》的通知  
  
沪发改城（2012）074号  

市建设交通委、市口岸办、市规划国土资源局、市交通港口局、民航华东空管局、上海机场集团、东方航空公司、华东油料公司：  
    根据《中国民用航空局 上海市人民政府 关于加快上海民航发展的战略合作协议》，现将《“十二五”上海民航发展纲要》印发给你们，请认真贯彻落实。  
    特此通知。  



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　上海市发展和改革委员会  
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中国民用航空华东地区管理局  
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一二年七月二十四日  
附件：  

“十二五”上海民航发展纲要 


　　为落实《中国民用航空发展第十二个五年规划》、《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国民用航空局上海市人民政府关于加快上海民航发展的战略合作协议》，明确“十二五”时期上海民航发展目标、重点任务、主要举措、推进机制、责任主体及政策支持，推进上海民航事业又好又快发展，强化上海航空枢纽地位，更好地服务于长三角和全国经济社会发展，依据《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业 建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号）、《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业 建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》（沪府发〔2009〕25号）和《国家发展改革委关于印发长江三角洲地区区域规划的通知》（发改地区〔2010〕1243号），结合上海民航发展实际，特制定本纲要。  
　　一、“十一五”上海民航发展回顾  
　　“十一五”时期，在民航局、上海市委、市政府的大力支持下，在各有关单位的共同努力下，上海民航事业取得了跨越式发展，上海航空枢纽建设站上了新的起点，为“十二五”期间的上海民航事业持续发展，奠定了坚实基础。  
　　――聚焦发展，政策支持更加有力。国务院颁布的推进上海两个中心建设意见和上海市政府制定的实施意见，将上海航空枢纽建设纳入上海国际航运中心建设体系。国家发展改革委印发的长三角区域规划，进一步明确了对上海航空枢纽建设要求。民航局对主要基地航空公司航线网络和航班波构建等给予政策支持；对机场扩建工程实施了有力指导和建设经费支持。上海市政府在机场基础设施建设中加大投入，并建立航空枢纽建设专项资金，支持主要基地航空公司发展中远程航空运输、拓展旅客中转、发展国际航空货运。民航华东地区管理局积极支持机场基础设施建设，加强指导，在两场航线结构调整、时刻分配上向航线网络航班波建设倾斜；民航华东空管局积极推动提高空域可用容量协调工作，提高现有空域结构条件下的空域资源使用效率。中央在沪联检单位创新模式、简化手续，提高旅客中转和货物通关效率。  
　　――东航、上航完成重组，枢纽建设主体力量实力显著增强。在各级政府主管部门支持下，东航、上航顺利完成重组，上海航空枢纽建设力量与资源分散的问题得到有效解决。新东航成为上海航空枢纽建设的中坚力量。新东航在浦东、虹桥机场市场占有率已分别达到37.9%、 52.2%，在浦东机场构建起了三进三出航班波，国际、国内航线航班通达性和衔接性得到有效改善，旅客中转率达到18.8%；积极朝着网络型航空公司转型。东航集团与上海机场集团签署了推进上海航空枢纽建设战略合作框架协议，明确合作重点，建立合作机制，共同推进重点工作落实。  
　　――两场完成大规模扩建，具备冲刺亚太核心航空枢纽硬件条件。完成了浦东机场以第二航站楼、第三跑道、交通中心、西货运区等为主要项目，虹桥机场以第二跑道、第二航站楼、西区货运设施等为主要项目的扩建工程，形成了上海“一市两场”四座航站楼、五条跑道、两个国际（地区）货邮转运中心、一个机场综合保税区的总体规模；两场设计保障能力达到旅客吞吐量1亿人次/年、货邮吞吐量520万吨/年，具备了建设亚太核心航空枢纽的硬件条件。建成了集机场、高铁、磁浮、地铁和长途巴士、公共交通于一体的虹桥综合交通枢纽。国内第一家公务机候机楼2010年在虹桥机场建成，满足年起降6000架次公务机的全方位、全天候的地面保障需要。  
　　――客货吞吐量快速增长，占据全球机场重要位置。2010年，上海两场共保障飞机起降55.1万架次，实现旅客吞吐量7187万人次，货邮吞吐量370万吨，分别比2005年增长47%、74%、67%。浦东机场旅客吞吐量突破4000万人次，达到4057万人次，进入ACI全球机场排行榜第20位，货邮吞吐量达到322万吨，连续第三年位列ACI全球机场排名第三，国际航空货运枢纽地位基本确立。2010年，上海两场共通航219个国内外城市，81家国内外航空公司执行至上海两场的定期航班，国内外通航点和通航航空公司分别比2005年增加31%、28.6%，基本覆盖除南美洲以外的主要国际航点和60%左右的国内城市，航线网络覆盖度基本达到国际大型枢纽机场水平。  
　　――安全水准和服务品质持续提高。到2010年底，浦东、虹桥机场分别实现第11个、第23个安全年；浦东机场在2010年度ACI全球机场ASQ测评中排名第5，获全球最佳机场称号；虹桥机场获Skytrax年度“世界最快进步机场奖”和“中国最佳机场奖”。  
　　――地面综合交通配套体系进一步完善。通过“十一五”建设，中环线全线通车和地铁2号线东西延伸，加强了浦东、虹桥两场间的连接；地铁10号线、浦东“两环一道”和虹桥综合交通枢纽配套快速路网的建成通车，有效改善了机场与市区的连接；浦东机场高速(S32申嘉湖高速)、沪常高速（S26) 郊环线（G1501绕城高速)东段、上海长江隧桥工程的建成通车和沪宁、沪杭高速拓宽工程，增强了城市与周边省市的连接。地面综合交通配套体系的完善，促进了上海机场集疏运能力的提高。  
　　二、“十二五”上海民航发展目标  
　　航空运输持续安全，保障能力持续增强，航空服务集聚发展，大型客机研发制造中心初具规模，国际竞争力显著提高，加快推进上海航空枢纽建设，提高上海航空业务总量。到“十二五”末，主要基地航空公司成为具有国际竞争力的大型网络型航空公司，形成以上海为核心枢纽的中枢运营网络；浦东机场成为具有较强竞争力的国际枢纽机场、亚太地区的核心枢纽及全球排名第一的国际航空货运枢纽；虹桥机场成为最具人性化的国内航空网络枢纽机场。上海机场旅客吞吐量达到1亿人次，货邮吞吐量达到550万吨，成为世界航空网络的重要节点。  
　　三、重点任务和主要举措  
　　（一）加大推进与协调力度，有效提升空域可用资源  
　　进一步优化浦东、虹桥机场进离场航线结构，推动京沪、沪穗、沪陕和上海至日本平行航路建设，加强军民航运行协调，切实保证上海及周边地区空域资源高效使用，提升空管运营品质。  
　　（二）深入持续推进上海航空枢纽建设，提升国际竞争力  
　　深入推进上海航空枢纽建设是上海国际航运中心建设和实施民航强国战略的重要内容，充分利用上海国际航运中心建设相关政策，加快推进上海航空枢纽建设，发展航空服务经济。  
　　主要基地航空公司加快向大型网络型航空公司转型，加强航线网络航班波建设，加快发展国际航空运输，加强国际国内航线航班衔接，实施中枢运营。东航“十二五”期间上海始发的国际通航点力争增加14％，国际航班周频增长44％，加强和完善纽约、洛杉矶、旧金山、夏威夷、温哥华、多伦多、悉尼、墨尔本、巴黎、法兰克福、汉堡、伦敦、阿姆斯特丹、罗马、莫斯科、马德里、迪拜、孟买、德里等国际长航线建设，提升国际航线竞争力。到“十二五”末，东航在浦东机场形成完善的“四进四出”航班波、中转旅客比例达到30%以上、中转关键指标居全国领先地位，形成国内与北美、欧洲、澳洲、中东、日韩、港澳台、东南亚、南亚自有航班衔接，通过联盟伙伴的门户枢纽与全球市场衔接，国内和国际航线网络实现真正融合，网络型航空公司的国际竞争力得到有效提升。  
　　持续提高浦东枢纽机场服务能力和竞争力。优化完善多跑道、多航站楼运行模式，提高机场安全保障水平和地面运行效率，努力提高航班起降量、旅客吞吐量和航班正常率。加强市场营销，拓展浦东机场国际航线通达性，提高航线网络覆盖率、衔接率；为通航上海国内外航空公司提供周到细致服务。优化保障资源配置，提高资源配置效率，向中枢运营航空公司倾斜。持续完善机场服务设施和服务流程，协同相关单位推进中转联程、空铁联运、异地远程值机，提升旅客对枢纽机场的认同度、满意度。  
　　（三）强化国际航空货运枢纽地位  
　　根据民航“十二五”发展规划“积极发展货邮航空运输，加强货运枢纽建设”要求，协调各方抓好组织实施，力争到“十二五”末，将浦东国际机场建设成为全球第一的航空货运枢纽，占领全球货运枢纽制高点。进一步提升、完善浦东机场西货运区和浦东机场综合保税区功能和设施，重在功能提升；统筹东、西货运区和一期货运区设施与保障功能的协调发展。以规范的安全运行与作业标准、便捷的货运操作流程、完善的综合保税区功能、有效集成的货运信息平台、优化的通关环境、高效的通关效率、有力的政策支持和政策吸引，为国内外全货运航空公司、国际大型物流集成商、国内航空快递企业和有需求的市场客户，提供一流的高效运营服务，吸引和支持航空物流向浦东机场集聚和全货机航线航班的持续增量。  
　　（四）完善机场硬件设施，持续提高保障能力  
　　持续完善两场设施，满足中枢运营和枢纽发展需求。2011年底完成虹桥机场东跑道大修；“十二五”中期完成浦东机场T1航站楼改造，适应网络型航空公司中枢运行需求，完成虹桥机场T1航站楼改造；适时启动浦东机场S1卫星厅、虹桥机场T2指廊扩建工程规划、设计，满足上海航空运输持续发展需求。  
　　（五）努力提升航空安全水平和服务品质  
　　安全是民航事业发展的永恒主题，安全发展是科学发展观在民航的重要特征。必须正确处理好安全与发展、安全与效益的辩证关系，防止超安全裕度、超能力发展，确保上海民航事业又好又快发展。全面落实安全工作主体责任，夯实安全管理基础；进一步加大安全监管力度、强化航空安保管理、强化安全运行管理、强化应急处置能力；进一步提高人员素质和设施设备可靠性，完善规章制度；进一步加大安全投入，推进安全管理体系（SMS）建设，加大机场“防入侵、防鸟击、防FOD”工作力度，将安全工作落到实处。坚持以人为本，优化流程、兑现承诺、持续改进，努力提高航班正常率、提高大面积航班延误处置能力，全方位提升服务品质，浦东、虹桥机场成为全球客户满意度测评排名前列机场。  
　　（六）发挥上海机场在华东机场群、长三角货运枢纽群建设中的带动作用  
　　积极推进民航“十二五”发展规划提出的华东机场群、长三角地区国际航空货运枢纽群建设，配合国家枢纽航路网、区域航路航线网和支线航线网有机结合的航路航线网络架构建设，保障国家枢纽、区域枢纽和支线机场的功能定位和发展。研究和协调建立华东机场群、长三角国际航空货运枢纽群的合作发展机制，拓展合作领域，深化合作内容。主要基地航空公司和上海机场在华东机场群、长三角国际航空货运枢纽群建设中发挥积极作用，推动长三角航空运输市场、产品、服务一体化进程，打造具有较强国际竞争力的华东机场群和长三角地区国际航空货运枢纽群。  
　　（七）加快推进大飞机项目建设  
　　按照“民机研发，适航先行”的民机产业发展规律，大力加强民机适航审定的能力建设和队伍建设，为上海率先建成我国民用飞机、飞机发动机、机载设备及零部件等的研发中心和制造中心，并逐步形成航空产业集群和产业链提供强有力的适航审定技术支持和保障。加快建设浦东机场第四、第五跑道及与之配套的空管设施，第四跑道满足航空运量增长和ARJ飞机量产试飞需要，第五跑道满足商飞大飞机总装试飞需要。营造良好的外部环境，支持中国民航适航审定事业的发展。  
　　（八）推进航空服务业集聚发展，拓展“临空经济”  
　　进一步加强上海航空服务要素市场的建设与发展。主要基地航空公司和上海机场，在上海国际旅游度假区、虹桥商务区的规划建设中，充分发挥区位优势和资源优势，大力拓展临空经济等航空现代服务业，加快临空产业发展，建设空运货物分拨集拼中心，充分发挥口岸监管和保税监管优势。  
　　（九）发展上海通用航空事业  
　　通用航空发展状况是民航业发展水平和国家经济社会发展、人民生活水平的重要标志。上海市将借鉴国际上特大城市通用航空发展经验，研究提出上海通用航空发展目标和实施路径，协调相关力量推进实施。  
　　四、健全完善上海航空枢纽建设推进机制  
　　随着上海国际航运中心建设部际协调机制的建立和上海机场大规模扩建工程的基本完成，原推进上海航空枢纽建设联合领导小组的协调推进机制宜相应调整。  
　　建立上海航空枢纽建设联席会议制度。共同分析研究和协调解决上海民航发展重大问题，实施重点指导和发展评估，共同推进上海民航发展和航空枢纽建设。联席会议召集人和联席会议办公室主任由上海市人民政府分管秘书长兼任，办公室副主任由民航华东地区管理局、市发展改革委、市建设交通委、市口岸办、上海机场集团、东方航空公司主要领导兼任，市规划国土资源局、市交通港口局、民航华东空管局、华东油料公司等为办公室成员单位。办公室负责落实民航局、上海市政府关于航空枢纽建设的工作要求，研究确定上海航空枢纽建设年度重点工作和措施，组织工作研究和交流，协调解决主要问题，推进重点任务和工作目标的落实。  
　　东航集团和上海机场集团进一步落实上海航空枢纽建设主体责任。东航集团和上海机场集团进一步深化上海航空枢纽建设战略合作，细化本纲要明确的重点工作，分解任务、制订措施、落实责任、加强协同，扎实推进上海航空枢纽建设各项工作和措施的落实。 
　　五、政策支持和配套保障  
　　（一）政策支持  
　　――在国际航权谈判和国际、国内航线审批中，民航局重点支持填补浦东枢纽机场航线网络空白和频次不足航线，支持虹桥机场城市对精品快线建设。  
　　――在航线网络建设上，民航局支持上海增开国际航线，鼓励航空公司开辟上海始发的国际航线，扩大上海航空枢纽网络覆盖面；支持主要基地航空公司加快构建以浦东机场为中枢的国际中转航线网络，优化浦东机场国际国内航线航班衔接；支持国内航空公司发展上海至国外的中远程国际航线，支持国内外货运航空公司通航上海和货运航线网络建设，完善浦东枢纽机场国际航线网络通达性，衔接率、覆盖面。上海市继续对主要基地航空公司发展中远程国际航空运输、提高旅客中转率、加快国际货运发展，给予枢纽建设扶持。  
　　――在新增航班时刻分配上，民航局支持主要基地航空公司发展中远程国际航线和配套国内航线的波峰时刻需求，支持与国际联盟合作伙伴的航班衔接，支持浦东、虹桥两场间的时刻互换，提高时刻使用效益。  
　　――在机场硬件设施持续完善上，民航局、上海市政府共同支持上海机场硬件设施持续完善，上海市政府负责落实有关项目建设资本金投入，民航局进一步加强行业指导，对机场飞行区及安全等项目给予适当资金补助。上海市将机场建设中空管工程的建设用地　　预审、土地征用拆迁、规划审批、环境评价等事项，纳入机场建设工程中一并办理。  
　　――在政策创新上，上海市将浦东机场国际航空货运枢纽建设纳入上海国际航运发展综合试验区，上海国际航运中心建设有关政策向空港拓展和覆盖。  
　　――在推进大飞机项目建设中，民航局支持为满足大飞机项目试飞需要加快建设浦东机场第四、第五跑道，以及与之配套的空管设施建设；继续大力加强民机适航审定的能力建设和队伍建设，为航空产业集群的形成，提供强有力的适航审定技术支持和保障。上海市政府营造良好的外部环境，全力支持中国民航适航审定事业的发展。  
　　――在上海通用航空发展中，民航局对上海通用航空发展给予支持，民航局、上海市共同支持龙华机场功能布局调整和规划建设。  
　　（二）配套保障  
　　――简化手续，提高通关效率。简化航空口岸国际中转旅客口岸监管查验程序，积极推动旅客通关政策的突破，优化国际中转旅客的查验监管流程，便捷旅客中转；争取口岸查验单位在中转旅客行李监管模式、异地值机行李监管模式、监管政策的创新和先行先试。争取上海空港口岸扩大免签证国家范围和延长免签证停留时间政策，增强浦东枢纽机场的中转吸引力和国际竞争力。推进航空口岸空运物流信息化建设，优化货物通关便利政策和口岸查验单位工作机制，进一步提高货物通关效率，促进货运枢纽建设。  
　　――持续完善地面综合交通配套体系。进一步改善长三角地区通往浦东机场的交通条件，进一步完善和增强虹桥综合交通枢纽便捷换乘功能，加快推进连接两场的大容量快捷交通设施建设，构建上海航空枢纽所需的地面综合交通运输体系。充分发挥综合交通运输一体化优势，积极发展空铁、空陆等多式联运，满足客户需求。  
　　――培育和引进高端、紧缺人才。培育民航发展和航空枢纽建设运营所需高端、紧缺人才，特别是空中交通管制、飞行器驾驶、机场建设运营、航空物流、机务维修、信息技术等专业的高端、紧缺人才，是保障上海民航事业科学、持续发展的长期、重要工作。各相关单位要抓紧制定人才培养和引进计划，创新培育人才、吸引人才、激励人才的体制机制，满足上海民航发展和航空枢纽建设对人才的需求。上海市政府对民航发展所需的高端、紧缺人才的引进、落户等方面给予政策支持；对民航华东地区管理局与上海机场等驻沪民航企事业单位的干部交流和人才流动方面，予以支持和帮助。  

  

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